¿Por qué el Estado brasileño margina a los trabajadores del turismo rural?

¿Por qué el Estado brasileño margina a los trabajadores del turismo rural? Esta es una pregunta a la que he estado buscando respuesta, especialmente desde 2013, cuando comencé una década de trabajo con agricultores familiares (AF) y pueblos y comunidades tradicionales (PCT), descritos, respectivamente, en la Ley n.º 11.326/2006 y el Decreto n.º 6.040/2007. Durante los últimos cuatro años, a medida que he profundizado en el tema, he obtenido respuestas que indican que este proceso de marginación se lleva a cabo deliberadamente: si no por acción, al menos por omisión.

La marginalización en cuestión se produce formalmente a través de instrumentos (o herramientas) estatales, que consisten en dispositivos institucionales del Estado brasileño, como leyes, decretos, ordenanzas, instrucciones normativas legales, políticas públicas, proyectos, programas, planes y similares, publicados y aplicados oficialmente por los gobiernos en el territorio nacional. Tienen la capacidad de ilustrar cómo el Estado representa y/o sirve a los actores sociales, en mayor o menor medida, así como dilucidar los problemas que la sociedad está tratando de resolver (Capella, 2018; Muller & Surell, 2015).

En términos generales, estudiar este tema es relevante, dado que 25,5 millones de personas (14%) viven en zonas rurales de Brasil (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2022), y de este total, el 77% son agricultores familiares. Esta información es importante, ya que el Turismo Rural es ejercido predominantemente por AF y es considerado por varios autores, así como por el IBGE, como una forma de contener el éxodo rural y dinamizar las zonas no urbanas. Además, su éxito en la contención de los movimientos de éxodo rural también se relaciona con el hecho de que en las comunidades que se integran con éxito en el sector, «existe una tendencia común a reconocer el valor de sus recursos naturales y patrimonio cultural» (Pugen et al., 2019, p. 198). En cuanto a la información sobre la oferta del segmento a nivel nacional, la cifra más actualizada disponible en una publicación oficial proviene del IBGE, que estimó, en 2017, la existencia de Turismo Rural en 1.589 municipios, aproximadamente el 30 % de los municipios brasileños (IBGE, 2017). En este contexto, la falta de datos actualizados ya pone de manifiesto una forma en la que se concreta su marginación.

Desde un punto de vista legal, el Turismo Rural se encuentra referenciado en la Ley N° 13.171/2015 (Brasil, 2015). La práctica de esta segmentación, basada en el instrumento antes mencionado, está intrínsecamente relacionada con la agricultura familiar. Cuando se estableció en 2003 un ministerio exclusivamente para turismo, la conceptualización del segmento se centró en destacar su práctica como aquella que se verifica cuando:

a) las actividades turísticas desarrolladas tienen lugar en zonas rurales;

b) dicho espacio está comprometido con la producción agrícola; y

c) existe la intención de valorar el patrimonio natural y cultural de las comunidades rurales (Brasil, 2010).

Así, el Turismo Rural se diferenciaría, en teoría, en relación con otras modalidades, también realizadas en zonas rurales, por ser:

a) Turismo en Zonas Rurales, porque no está comprometido con la producción agrícola;

b) Agroturismo, porque este ocurre cuando las actividades son internas a la propiedad, así como se realizan durante el tiempo libre de las familias agrícolas, con la posibilidad de contratación externa ocasional de mano de obra; y

c) Turismo Rural en la Agricultura Familiar (TRAF), porque éste se da cuando sólo la familia es el núcleo de la oferta de servicios turísticos, y mantiene sus actividades económicas propias de la agricultura familiar, aun cuando se inserta en el mercado turístico.

Por lo expuesto anteriormente, desde una perspectiva legal, cuando los agricultores familiares (AF) y los productores rurales involucrados en el turismo reciben el mismo trato, se viola el principio de igualdad (Brasil, 1988). Esto se debe a que equiparar a los AF y a los productores rurales en el mismo dispositivo legal demuestra un incumplimiento del principio de igualdad material, es decir, la obligación de tratar a los desiguales según sus desigualdades, con miras a lograr la justicia social.

Desde un punto de vista práctico, tal tratamiento puede desencadenar una serie de problemas para los trabajadores que ya son más vulnerables social y económicamente porque: a) tratar al Turismo Rural como si fuera igual a otros segmentos significa admitir la posibilidad de generar beneficios para personas que no necesariamente son trabajadores del AF (por ejemplo, en el área de impuestos, jubilaciones especiales y líneas de crédito); b) equiparar a los trabajadores del Turismo Rural a los trabajadores del Agroturismo y del TRAF puede generar distorsiones en el tratamiento legal, especialmente desde el punto de vista de las cuestiones laborales y de la seguridad social (es decir, no parece justo que un inmueble de Turismo Rural, que puede beneficiarse de la contratación externa, según la teoría, tenga el mismo tratamiento que los inmuebles del Agroturismo y del TRAF, que, también según la teoría adoptada por el propio Estado, no gozan de tal posibilidad).

Comprender las implicaciones mencionadas es relevante, ya que desde 2003, con la creación del Ministerio de Turismo (MTur), se ha conformado un marco legal en el sector turístico que, en la práctica, no promueve un desarrollo equitativo en las relaciones entre los diferentes grupos sociales involucrados, como lo indicó el propio Estado brasileño (Costa da Silva, 2021) desde el lanzamiento del primer Plan Nacional de Turismo (Brasil, 2003). Específicamente, al analizar el contenido de los instrumentos estatales en materia de Turismo Rural, existe una brecha entre las especificidades de la teoría adoptada por el Estado, a través del Ministerio de Turismo (MTur), y el contenido de los marcos legales relacionados con el tema, que también son adoptados por el Estado (a través de la Cámara de Diputados y el Senado Federal).

Así, a primera vista, resulta llamativa la falta de conexión entre la teoría formalmente adoptada en el territorio nacional y los instrumentos estatales (Brasil, 2010). En este escenario, el aspecto más grave reside en que este problema lo genera el mismo actor: el Estado. Esta percepción se confirma al observar el conjunto de instrumentos estatales vigentes, sancionados tanto por gobiernos de izquierda como de derecha: desde la creación del Ministerio de Turismo, ha habido una discontinuidad en la aplicación de los instrumentos estatales, desde su planificación hasta su funcionamiento (Irving et al., 2018). En vista del contexto presentado, a través de una investigación online de archivos en fuentes primarias y secundarias en busca de instrumentos actuales relacionados con el Turismo Rural (el texto completo de los documentos actuales analizados está disponible en el portal del Ministerio de Turismo y todos los procesos de tramitación pueden consultarse en los portales oficiales de la Cámara y del Senado Federal), se destacan algunos documentos, cuyos análisis se presentan de forma resumida en la Tabla 1 (los análisis presentados en este texto consisten en un extracto de una tesis doctoral en desarrollo y, por tanto, hay un aporte teórico y analítico más profundizado en curso para su posterior publicación).

Tabla 1. Instrumentos del Estado actual para el Turismo Rural

Fuente: elaboración propia. 

Específicamente en lo que respecta a la Política Nacional de Turismo, cabe mencionar que la actualización mencionada se implementó a mayor escala de lo previsto. Esto se debe a que, inicialmente, solo se presentó una propuesta de actualización sobre un asunto relacionado con el fondo de aviación de la Agencia Nacional de Aviación Civil (ANAC), que se trataría con carácter urgente. Sin embargo, durante el proceso, se añadieron varios otros asuntos. En las actas del procedimiento, se pudo percibir la pugna de poder por la actualización del contenido del instrumento, entre diferentes bandos políticos: mientras algunos parlamentarios se mostraban más predispuestos a un análisis más cauteloso del asunto, otros sectores políticos se inclinaban por acelerarlo. Esta podría ser la razón de la redacción deficiente de varios pasajes, como el referente a la modalidad de Turismo Rural, actualmente equiparado con el Turismo en Zonas Rurales en el instrumento en cuestión.

Finalmente, cabe destacar dos observaciones sobre este instrumento y su relación con el Turismo Rural: el Poder Ejecutivo podía vetar partes del proyecto de ley, lo que ocurrió en algunos temas (como los relacionados con el alojamiento y las operaciones de agencias), pero no en la modalidad rural; y tras la publicación de la nueva redacción, el gobierno ha estado difundiendo información sobre los "anticipos" para el Turismo Rural, ocultando que los beneficios también se otorgaron a trabajadores de un nivel diferente al de las AF involucradas en el Turismo Rural (es decir, a actores no caracterizados como trabajadores del Turismo Rural, según la legislación vigente). Un ejemplo puede encontrarse en un artículo del Ministerio de Turismo.

En general, al analizar el contenido de los instrumentos mencionados, es evidente que el Estado ha favorecido a ciertos grupos en detrimento de otros, dilucidando cada vez más procesos estructurados por relaciones de poder, por lo tanto horizontales, que configuran no solo jerarquías, sino también desventajas (Santos, 2018). En el contexto presentado, se observa no solo el establecimiento, sino también la promoción de un escenario de continuidad de relaciones de poder desiguales (Raffestin, 1993), que “dificultan el ascenso, el desarrollo y la mejora de la calidad de vida de los segmentos socialmente vulnerables o tradicionalmente excluidos” (Pires, 2019, p. 16). Estas relaciones de poder dispares demuestran una orientación sectorial del turismo brasileño dotada de prácticas excluyentes y/o elitistas, especialmente para sus trabajadores que ya son más frágiles en la organización económica y social, como los agricultores familiares (AF) y los residentes y/o trabajadores de comunidades rurales también enfocados en el trabajo práctico en el turismo.