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En profundidad | Turismo Responsable | Argentina

09-12-2019

¿Qué deja el gobierno de Mauricio Macri en materia de política turística?

Érica Schenkel | Alba Sud

El final de la Presidencia de Mauricio Macri en Argentina invita a hacer un balance de su gestión en el ámbito turístico, más allá de las dificultades que genera la virulenta coyuntura.


Crédito Fotografía: Plan Integral de Turismo 2016-2019

Para responder este ambicioso interrogante, ¿Qué deja el gobierno de Mauricio Macri en materia de política turística?, el artículo se vale de algunos elementos básicos del análisis de políticas. A partir de dicho enfoquecontrasta el discurso que se sostuvo en la agenda pública durante los cuatro años de su gestión, con las acciones implementadas y, finalmente, los resultados alcanzados.

Así, el turismo estuvo lejos de formar parte de los grandes “logros de gestión”, como se lo intenta posicionar desde diferentes informes gubernamentales. Las metas que el propio gobierno se había fijado en la materia ponen en evidencia sus magros resultados.

Una política formulada sin cambios sustanciales

La problematización que hizo el macrismo del turismo en la agenda pública estuvo lejos de ser novedosa, más bien sucedió lo contrario: fue una continuidad del discurso que el Estado venía proclamando en las últimas décadas, asociado a las necesidades de crecimiento económico e internacionalización.

Desde que asumió la Presidencia en diciembre del 2015, y el entonces MINTUR queda a cargo de Gustavo Santos, el sector fue parte del andamiaje institucional que conduciría al idílico escenario de “pobreza cero” y “unión de los argentinos” que el gobierno avizoraba para el lejano 2019.  Sostenía que tan ambiciosas metas exigían que el turismo ocupase un rol protagónico “…aportando al desarrollo socioeconómico, al arraigo y creación de empleo en las economías regionales, como así también uniendo a los argentinos al viajar por el país, realzando los valores culturales y la identidad de nuestros destinos y pueblos” (ONP, 2016: 53-2).

Esto fue replicado en los Mensajes de Apertura de la Asamblea Legislativa que trasmitió el propio Presidente año tras año (Presidencia de la Nación, 2016, 20172018, 2019), para llegar a afirmar que se venía  “una revolución en el país con el turismo”, que sólo era cuestión de “organizarnos” (Presidencia de la Nación, 2018).

En este marco, el fortalecimiento del turismo fue parte de las 100 prioridades gestión que identificó el gobierno. Lo ubicó en un destacado escalón número diecisiete (dentro del eje Acuerdo Productivo) [1], con el propósito de consolidar los arribos internacionales y el turismo interno. La actividad aparecía asociada a dos ODS de la Agenda de Naciones Unidas: 8. Trabajo decente y Crecimiento Económico y  12. Producción y Consumo Responsable.

El Plan Nacional de Turismo 2016-2019 reafirmó en primer lugar la necesidad de atraer nuevos visitantes a partir de la diversificación de los mercados emisores (a favor de aquellos de mayor gasto: Estados Unidos y Canadá, Europa, Medio y Lejano Oriente, especialmente China). Y en segundo lugar, la consolidación del turismo interno, a partir de un aumento del acceso de la población al turismo (teniendo como meta: incorporar al menos al 65% de la población) y del fortalecimiento del turismo social (ONP, 2016: 53-4) [2]. En cuanto a este último, pretendía desarrollarlo de modo “eficiente y sustentable” para aumentar el acceso turístico de los sectores más vulnerables y consolidar los destinos nacionales (ONP, 2016).

Sincerando prioridades: la política turística implementada

La centralidad que había adquirido la actividad en el andamiaje del nuevo gobierno se diluyó progresivamente. A medida que avanzó la etapa de implementación, se evidenció un Estado en retirada, que desreguló muchos de los instrumentos que habían articulado la política turística nacional hasta ese entonces. Esto se traduce en una marcada caída del presupuesto, con el consecuente ajuste de la estructura administrativa, las acciones llevadas a cabo por las principales políticas sectoriales  e, incluso, los espacios de cooperación que había creado la Nueva Ley de Turismo [3]. A excepción del Comité Interministerial de Facilitación Turística [4], estos espacios se vuelven más esporádicos, como el Consejo Federal de Turismo (que garantizaba los intereses provinciales en el tratamiento de la política nacional), o incluso son cesanteados, como el Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS).

La caída en la afectación y ejecución del presupuesto asignado (Cuentas de Inversión, 2016-18) evidencia que el turismo estuvo lejos de ser una prioridad para el gobierno. La desfinanciación del Área quedó asociada a un desguace de su estructura organizacional, de los planes y programas de gestión, que fue sincerado en septiembre del 2018, cuando el Ministerio de Turismo - MINTUR (a ocho años de haberse creado), vuelve a ser Secretaría. El Proyecto de Presupuesto para el 2020 refleja una participación cuatro veces menor a la que representaba; mientras que el Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR), el organismo abocado a fortalecer los arribos internacionales, se reafirma como política clave, para alcanzar un histórico 82% del presupuesto destinado (Oficina Nacional de Presupuesto - ONP, 2019) [5].

La labor del INPROTUR pone de manifiesto esta desjerarquización que sufre el área. A pesar de reafirmarse como la principal política sectorial, lo hace sobre un presupuesto significativamente menor. Las acciones que éste logra desplegar ejercicio tras ejercicio (participación y captación de eventos, seminarios, implementación de estrategias innovadoras), no llegan ni siquiera a la mitad de las que supo desarrollar hasta el 2015 (Cuenta de Inversión, 2015-18).

Esta apuesta por el turismo receptivo, se evidencia también en una serie de medidas que surgen a expensas de otras áreas, como el reintegro del IVA en alojamiento para visitantes extranjeros, laeliminación de la tasa de reciprocidad para mercados turísticos prioritarios y la implementación de visas electrónicas para facilitar los trámites migratorios (Memorias del Estado de la Nación, 2016-18). En esta línea, se destaca la política aerocomercial lanzada por el Ministerio de Transporte, que promueve el ingreso de nuevas líneas aéreas al mercado, incluidas las low cost (Flybondi y Norwegian), y la flexibilización del esquema tarifario (Petrolli, 2019).

El turismo social, la otra gran política sectorial (más por su historia que por su presente), lejos de haberse visto “fortalecido”, fue desarticulado. Pasó a recibir  la mitad de los recursos sólo en términos nominales y participar con un escaso 14% del crédito del Área (ONP, 2019). Esto se tradujo en la interrupción del Programa Federal (creado por el gobierno de la Alianza y continuado por el kirchnerismo) y en una pobre ejecución de las Unidades Turísticas (Cuentas de Inversión, 2015-2018).

En cuanto a esto último, excusado en el estado de deterioro de los complejos de Embalse y Chapadmal, las prestaciones quedaron reducidas a 60 mil beneficiarios en 2017. 31 mil se distribuyeron en UTCH, en los Hoteles 1, 2 y 5, y 29 mil en UTE, en los 2, 4 y 7, que son los únicos establecimientos que en la actualidad se mantienen operativos (MINTUR, 2017). Esta cifra implica una caída superior al 80%, si se compara con los 200 mil turistas sociales que se solían beneficiar anteriormente (Schenkel, 2016). La clausura de hoteles estatales que integraban UTE y UYCH, sumada a los bajos niveles de ocupación, ha originado que seis de cada diez empleos que dependían del turismo social dejen de hacerlo, impulsando reiterados reclamos de los trabajadores afectados.

Además de esta caída en las principales políticas sectoriales, merece señalarse también la interrupción del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS). Con el propósito de consensuar una política nacional a largo plazo, el PFETS había sido institucionalizado con la Nueva Ley de Turismo (25.997/05) y, más allá de sus dificultades, originó un modelo de toma decisiones más democrático, federal y participativo. Este instrumento fue reemplazado por el endogámico Plan Integral de Gestión 2016-2019 que más allá de su vaga generalidad fue diseñado por el gobierno sin contemplar instancia participativa alguna.

Por otro lado, la importancia que concedió el macrismo a la producción y difusión de estadísticas nacionales, que derivó en la reconocida normalización del INDEC e implicó una mayor transparencia en la información pública, no se desarrolló con igual énfasis en materia turística. Por medio de Yvera, Plataforma de Innovación e Inteligencia Turística privilegió la aplicación de las nuevas tecnologías mediante el desarrollo de sitios web y aplicaciones móviles, sin avanzar en la producción de estadísticas de calidad.

A contramano de lo que sucedía en el marco general, el Sistema de Información y Estadística Turística (SIET) había logrado profundizar y diversificar las encuestas existentes. Entre sus avances se destaca la Encuesta de Viajes y Turismo de los Hogares (EVYTH), la primera que se abocó a analizar el consumo turístico de los argentinos, vinculado a variables sociales sustanciales como ingreso, nivel educativo y condición laboral; y el Anuario Estadístico de Turismo, que desde el año 2006 sistematizaba un balance anual de las principales encuestas sectoriales. Estos Anuarios, que habían sabido posicionarse como un insumo básico para el sector en materia de investigación, formación y gestión, fueron interrumpidos a partir del 2015, para dejar mucha de la información dispersa y parcializada.

¿Cuáles fueron los resultados en materia turística durante el macrismo?

En base a  Knoepfel et al. (2007) y Subirats et al. (2008) para evaluar cualquier política pública resulta necesario indagar en qué medida los objetivos que se habían planteado se alcanzaron en la realidad social. A partir de las prioridades que fijó el propio gobierno en la materia, nos abocaremos a responder: 1)¿qué sucedió con los arribos internacionales y su apuesta por los merados prioritarios?; y 2) ¿cuál fue la performance del turismo interno y su acceso por parte de los residentes? Veremos que ambos interrogantes, lejos de presentarse estancos e inconexos,  aparecen estrechamente vinculados.

En cuanto al primer eje de gestión, los datos evidencian quemás allá de los esfuerzos realizados por atraer a los mercados de alto gasto, como Estados Unidos y Canadá, Europa y Medio y Lejano Oriente, la composición de los arribos confirma que siete de cada diez visitantes que arriban a la Argentina continúan proviniendo de los países limítrofes (ETI, 2015-2018).

En cuanto a la evolución del turismo internacional este quedó asociado a los vaivenes del sistema cambiario e impositivo: la liberación del tipo de cambio desde diciembre de 2015 y la eliminación del impuesto a los viajes al exterior [6], se tradujo rápidamente en un amento del turismo receptivo y del emisivo, pero a distintas tasas. Este último dato no es para nada menor, ya que explica una de las principales problemáticas que afronta la política turística nacional: el déficit en la balanza turística, y su consecuente impacto en la balanza de pagos y endeudamiento externo.

La devaluación del 530% del peso argentino en el mercado formal de cambios entre 2015-2019, contrasta con un crecimiento de los arribos bastante más moderado. La anhelada“lluvia de turistas” quedó reducida a un aumento del 20%,  para pasar de los 5,7 millones de visitantes del 2015 a los 7 millones que se aspiran alcanzar cuando finalice diciembre (Cuadro 1). El emisivo en tanto profundizó sus tasas de crecimiento, que duplicaron las del receptivo y originaron un déficit turístico record,que llegó a superar los 10 mil millones de dólares (Banco Central de la República Argentina - BCRA, 2018) [7].

Este crecimiento del turismo internacional se da en el marco la “revolución de los aviones” que impulsó la nueva política aerocomercial y que suele destacarse como el gran legado del macrismo. Como se había planificado, su implementación generó un aumento de los usuarios, mayores destinos interconectados y nuevas rutas aéreas nacionales e internacionales. Pero esta mejora en las variables ponderadas no se tradujo en una mayor calidad y seguridad del servicio que evidenciódeficiencias en parte de la infraestructura desplegada y una precarización de las condiciones laborales del sector (Petrolli, 2019).

En cuanto al segundo eje de gestión, el crecimiento de las salidas al exterior contrasta con la caída del turismo nacional, que se vuelve más minoritario y desigual. Esta disparidad da cuenta de la representatividad que cada modalidad turística asume entre los grupos de ingreso y su desigual evolución en el periodo. Mientras que una minoría, un escaso 8% en términos poblacionales, aumenta sus salidas al exterior, las mayorías dejan de hacer turismo (EVYTH, 2015-18).

El efecto devaluatorio que convirtió a Argentina más atractiva para el visitante internacional, se tradujo puertas adentro en un significativo aumento de la inflación, con la consecuente caída del salario real, el poder de consumo de los sectores populares y, lejos de la “pobreza cero”, aumento al 40%  la cantidad de argentinos por debajo de la canasta básica de alimentos, indumentaria y vivienda (INDEC, 2019). En este marco, y en línea con la caída de políticas de fomento del turismo nacional [8], el disfrute de las prácticas turísticas se convirtió  en un lujo para las mayorías.

Muy lejos de la meta propuesta, que buscaba incluir “al menos al 65% de la población al turismo”, la participación turística bajó del  48% al 37%, en prejuicio de aquellas familias de menores ingresos, bajos niveles educativos y condiciones laborales precarias e informales (Gráfico 1).  Esto queda en evidencia en los destinos turísticos populares, como Mar del Plata, el balneario emblema del turismo nacional, que cerrará el periodo con una caída en torno a los dos dígitos (Departamento de Estadísticas-EMTUR, 2019).

En línea con el aumento de los índices de desigualdad (Coefciente de Gini y Brecha de Ingresos), la distribución del consumo turístico entre el 20% de la sociedad de menores ingresos y el 20% de mayores ingresos,ha empeorado. La brecha turística aumentó 2,2 veces, para señalar que es 4,3 veces más probable que haya realizado un viaje un integrante del quintil más rico que uno del quintil más pobre (contra el 2,8 del 2015) (Gráfico 3).

El Gráfico 3 describe un consumo turístico altamente elástico en los sectores populares, que incorporan estas prácticas en tiempos de bonanza económica y las excluyen en periodos de crisis; para volverse más inelástico a medida que asciende en la curva de ingresos. Esto explica que el quintil 1 sea el grupo con mayores variaciones: hasta el 2015 tiene la tasa más alta de crecimiento[9]  y, finalmente, la de mayor caída (2015-19). El último periodo refleja que mientras el sector de menores ingresos disminuyó su participación en un 52%, para acceder al turismo sólo uno de cada diez; el más rico lo hace en torno al 6% y mantiene un acceso superior al 60% (Gráfica 2).Esto comprueba que aquellos hogares más pobres que en la última década habían incorporado los viajes turísticos a su cotidianidad, dejan de hacerlo, para llegar al 2018 con una participación en turismo menor a la que tenían en el 2006 (INDEC, 2015-18).

El análisis pone de manifiesto que el turismo estuvo lejos de formar parte de los grandes “logros de gestión”, como se lo intenta posicionar desde los diferentes informes gubernamentales(Presidencia de la Nación, 2018, 2019; SECTUR, 2019). Estos documentos quedan cimentados en lafrágil evidencia del escaso aumento del turismo receptivo (internacional), ciertamente motorizado por la fenomenal devaluación del peso argentino más que por una política turística exitosa. La evidencia contrastada comprueba los magros resultados que la política obtiene en función de las metas que el propio gobierno se había fijado: aumento de los arribos a partir de una diversificación de los mercados y fortalecimiento del turismo interno a partir de un mayor acceso de los residentes.

Luego de presentar una continuidad en la agenda pública, y mantener el discurso que los sucesivos gobiernos venían proclamando;  la implementación de la política turística evidencia una Estado en retirada que desregula gran parte de los instrumentos que venían sosteniendo su gestión en la materia (presupuesto, estructura organizacional, programas y planes). Esto se tradujo en una retracción de las políticas sectoriales, principalmente de aquellas asociadas al turismo nacional, que continúan subalternas al turismo receptivo (el área prioritaria). Dichas políticas no modificaron mayormente su contenido sino el volumen producido. Podríamos decir que el macrismo en la arena turística implementó una política que no innovó en el qué planificaba hacer, sino en el cuánto término haciendo.

Este “ajuste” de la política turística fue agravado por las consecuencias que tuvo el proceso de liberación de la economía y desprotección social. Lejos de la tendencia de inclusión social que había acompañado la política turística en años anteriores (Schenkel, 2018),  que potenció los resultados alcanzados sobre todo en materia de turismo nacional y la incorporación de nuevos viajeros, la precarización de los indicadores sociales se tradujo en una fuerte retracción delconsumo nacional, que a pesar de no ser prioritario para el Estado, continua siendo el gran dinamizador del turismo en Argentina y los destinos regionales.

Este mayor peso que adquiere el turismo internacional por sobre la demanda nacional evidencia el abandono de un patrón turístico más independiente por otro que genera una mayor dependencia externa, como quedó demostrado en diferentes momentos de la historia.

 

Notas:
[1] Secundariamente también es mencionado en el 38. Duplicar el tráfico aéreo del eje Desarrollo de Infraestructura y en el 96. Acuerdos Económicos Internacionales del eje Inserción inteligente en el Mundo, para ampliar mercados de exportación.
[2] Además de otros tres ejes: 3. Mejorar la competitividad y sustentabilidad del sector 4. Aumentar la inversión 5. Promover la creación de empleo en el sector turístico.
[3] La sanción de la Ley 25.997/05 significó el hecho institucional de mayor relevancia en cincuenta años al reemplazar la antigua 14.574 del año 1958.
[4] Si bien se reunió por única vez en abril del año 2016, significó la la puesta en marcha de un organismo que había creado la Ley 25.997 y nunca había llegado a implementarse.
[5] Como sucedió con las demás políticas sectoriales, gran parte de los recursos afectados al INPROTUR fueron subejecutados y financiaron reasignaciones a otras áreas.
[6] Motorizado por el déficit de la balanza turística, el kirchnerismo había fijado ungravamen a los consumos con tarjetas de crédito y compras fuera del país, con un 15% (AFIP, Nº 3.378/2012); luego con el 20%, y adicionó las contrataciones a través de agencias de viajes y las compras de servicios de transporte con destino externo (AFIP, N°. 3.450/13); y, finalmente,el 35%, e incorporó la adquisición de moneda extranjera para gastos de turismo y viajes (AFIP, N° 3.550/13).
[7] El aceleramiento de la devaluación a partir de abril del 2018 parece haber afectado la rigidez que venía mostrando el turismo emisivo, que decrece por primera vez en el último lustro.
[8] A la desarticulación del turismo social se suman otras medidas que también afectaron el acceso al turismo por el residente. Entre estas se destaca la eliminación de los “feriados puente”, que de acuerdo al gobierno provocaban problemas de “competitividad del sector productivo” (Decreto 52/2017); que debieron ser restablecidos por una ley del Congreso (Ley 27.399).
[9] En este periodo el aumento del ingreso medio vino acompañado de mejoras sociales, que repercutieron en distintos indicadores, como el coeficiente de Gini, la pobreza, la indigencia, las tasas de empleo y desempleo y los salarios reales, y se tradujeron en un aumento en el consumo de los sectores populares (CEPALSTAT, 2014).
Referencias bibliográficas:
Knoepfel, Peter, Larrue, Corinne, Varone, Frédéric y Hinojosa, Miriam. (2007). Hacia un modelo de análisis de políticas públicas operativo. Un enfoque basado en los actores, sus recursos y las instituciones. Ciencia Política, n°3, 6-29.
Petrolli, Marina (2019). Política turística y transporte aerocomercial. El caso argentino en el período post-crisis del año 2001. Tesis de grado de Licenciatura en Turismo. Universidad Nacional de La Plata.
Schenkel, Erica y Almeida, Fernando. (2015).La  política turística y la intervención del Estado. El caso de Argentina. Revista Perfiles Latinoamericanos. FLACSO, México.
Schenkel, Erica. (2018). El acceso al turismo en la Argentina en la última década. Entre la democratización y la inequidad. Anais Brasileiros de Estudos Turísticos - ABET, Universidade Federal de Juiz de Fora/UFJF, 8 (2), 70 – 80.
Subirats, Joan, Knoepfel, Peter, Larrue, Corinne y Varone, Frédéric. (2008). Análisis de políticas públicas y gestión pública.Barcelona: Ariel.
Este artículo se publica en el marco del proyecto «Fortalecer el criterio de inclusividad en el turismo responsable: una respuesta a los retos de la Educación para la Justicia Global», ejecutado por Alba Sud con el apoyo del Ayuntamiento de Barcelona a través del Programa de Educación para la Justicia Global (convocatoria 2018).

 

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